Kamu Projeleri
KAMU PROJELERİ
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununda“düzenleyici ve denetleyici kurum” olarak ifade edilen, günlük dilde ise genellikle “üst kurul” olarak adlandırılan kurumların idari sistemimizdeki yeri ile görev ve yetkilerinin ne olması gerektiği konusunda bir fikir birliği bulunmamaktadır. Bazı hallerde bu kurumların gerektiğinden fazla yetkileri olduğu söylenirken, bazı hallerde de bu kurumlara yeni yetkiler verilmesi gerektiği ifade edilmektedir.
Bu kurumların farklı alanlarda faaliyet gösterdikleri dikkate alındığında, tamamı için ortak bir görev alanı tanımlamak da mümkün bulunmamaktadır. Bu bakımdan, aralarında Kamu İhale Kurumu’nun da bulunduğu bu kurumların görev ve yetkilerine ilişkin düzenlemeler ilgili alandaki aktörler arasında farklı açılardan değerlendirilebilmektedir. Bu yazının amacı, kamu alımları alanında düzenleyici ve denetleyici bir kurum olarak faaliyet gösteren Kamu İhale Kurumu’na 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile verilen görev ve yetkilerin Kurumun kuruluş amacına uygunluğunu değerlendirmek, ayrıca bu görev ve yetkilerde 5812 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerin Kurumun kamu alımları sistemindeki rolü üzerindeki etkilerini ortaya koymaktır.
TÜRK KAMU ALIMLARI SİSTEMİNİN KISA TARİHÇESİ VE KAMU İHALE KURUMUNUN KURULMASI
Kamu kaynaklarının yönetimi, eskiden beri, özel sektörün kaynak yönetimine nazaran daha sıkı ve ayrıntılı kurallara tabi kılınmıştır. Bu düzenlemeler, sözkonusu kurallar vasıtasıyla harcamaların kontrolünü elde tutarak kamu kaynaklarının kullanımındaki usulsüzlük ve yolsuzlukların önüne geçmek ve ilerde bu harcamaların usulüne uygun yapılıp yapılmadığını denetlemek açısından da önem taşımaktadır. Bu kapsamda, Osmanlı İmparatorluğu döneminde kamu alımlarına ilişkin bilinen ilk düzenleme 1857 tarihli Nizamname’dir.
Cumhuriyetin ilanını takiben ise kamu alımları alanına yönelik ilk düzenleme 1925 yılında 661 sayılı Müzayede, Münakasa ve İhalat Kanunu ile yapılmıştır. Müteakiben; devlet alımlarını daha modern esaslara bağlayan 2490 sayılı Artırma Eksiltme ve İhale Kanunu 1934 yılında uygulamaya sokulmuş, Cumhuriyetin ilk yıllarının ihtiyacına cevap veren bu Kanunun da zaman içerisinde yetersiz kalması üzerine 01.01.1984 tarih ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu yürürlüğe girmiş ve yaklaşık 20 yıl uygulanmıştır.
Diğer devletlerde olduğu gibi ülkemizde de uzun yıllar boyunca daha çok ulusal ekonominin şartları ve ihtiyaçları dikkate alınarak düzenlenen kamu alımları alanı, zamanla artan hacmi ve önemi sonucunda aynak kullanımında etkinliği artırmak amacıyla dünya çapında reforma tabi tutulmaya başlanmıştır.
Bu kapsamda Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi kamu yatırımları için ülkelere fon sağlayan ruluşlar tarafından kamu alımlarına ilişkin özel kurallar belirlenmiştir. Ayrıca, Birleşmiş Milletler tarafından 1993 ve 1994 yıllarında UNCITRAL Model Kanun kabul edilmiştir. Bu reformların bir amacı da, uluslararası rekabetin ülkelerin toplam refahını artıracağı düşüncesiyle kamu alımlarına yönelik piyasaların daha liberal hale getirilmesidir.
Önceki Kanunlarda olduğu gibi 2886 sayılı Kanun’un da temel eksiklikleri, dar kapsamlı olması yanında, rekabet ve saydamlık gibi uluslar arası ilkeleri yeterince gözetmemesidir. Bununla birlikte, yukarıda da belirtildiği üzere, kamu alımlarının artan önemi, uluslar arası ekonomik ilişkilerdeki gelişmeler ve Türkiye’nin AB’ye üyelik hedefi çerçevesinde AB müktesebatına uyum sağlanması gereği karşısında, kamu alımları sistemimizdeki bu eksiklikler IMF ve Dünya Bankası gibi uluslar arası kuruluşlar ile AB Komisyonu tarafından da dile getirilmeye başlanmıştır.
Ayrıca yukarıda belirtilen eksiklikler dışında, kamu alımları sistemimizde ihale sürecinde yaşanan ihtilafların çözümüne yönelik bir mekanizmanın olmaması da bir başka eleştiri konusu olmuştur. Bu gelişmeler sonucunda, kamu alımları sistemimizdeki temel eksiklikleri gidermek amacıyla hazırlanan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu 2002 yılında kabul edilerek
1.1.2003 tarihinden itibaren yürürlüğe girmiştir. 4734 sayılı Kanun’un getirdiği en önemli eniliklerden birisi de, kendisine kamu alımları alanında uygulamayı yönlendirme ve süreçte ortaya çıkan şikâyetleri çözüme bağlama temel görevleri verilen, idari ve mali yönden özerk nitelikteki Kamu İhale urumu’nun kurulmasıdır. İlk olarak XIX. Yüzyılın sonlarında Amerika Birleşik Devletleri’nde kurulan, II. Dünya Savaşından sonra ise Avrupa’da ortaya çıkmaya başlayan bu kurumlar esas itibariyle, piyasa mekanizmasının daha iyi işlemesini sağlamak amacıyla kurulmuşlardır.
Diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de belli hassas sektörlerde “düzenleme” ve “denetleme” görevi verilen bu kurumlara idari ve mali özerklik sağlanmıştır. İdari bağımsızlığının en önemli göstergesi, kurumların ilişkili olduğu bakanlıkların bu kurumların işlemleri üzerinde klasik teftiş yetkilerinin olmaması ve kurumların karar organı olan kurul üyelerinin görev sürelerinin yasa ile düzenlenerek siyasi etkilerden uzak bir şekilde bağımsız karar alabilmelerinin garanti altına alınmasıdır.
Mali bağımsızlık ise, düzenleyici ve denetleyici kurumların kendilerine tahsis edilmiş gelirlerinin olması ve bu gelirler çerçevesinde kendi bütçelerini herhangi bir müdahale olmadan hazırlayarak doğrudan Meclise sunabilmeleri şeklinde gerçekleşmektedir.
Kamu İhale Kurumunun görev ve yetkileri 4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesinde öncelikle genel olarak, “Bu Kanunla verilen görevleri yapmak üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve malî özerkliğe sahip Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kurumu, bu Kanunda belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkilidir.” Şeklinde ifade edilmiştir. Daha sonra ise Kurumun görev ve yetkileriÖtek tek sayılmıştır.
4734 sayılı Kanunla Kamu İhale Kurumu’na verilen görev ve yetkilere bakıldığında, ihale sürecinde idarelerce gerçekleştirilen işlemlere ilişkin şikâyet başvurularını inceleyerek sonuçlandırmak ve Kamu İhale Kanunu ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanununa ilişkin mevzuatı hazırlamak, geliştirmek ve uygulamayı yönlendirmek görevlerinin “düzenleme ve denetleme” görevi kapsamında verildiği görülmektedir.
Bunların dışında Kuruma, ihale ilanları ile ilgili esas ve usulleri düzenlemek ve Kamu İhale Bültenini yayımlamak, görev alanı ile ilgili istatistikler oluşturarak yayımlamak, ihalelere katılmaktan yasaklananların sicillerini tutmak, ihale mevzuatıyla ilgili eğitim vermek ve ulusal ve uluslar arası koordinasyonu sağlamak görev ve yetkileri verilmiştir.
Bunlara ilaveten 5812 sayılı Kanunla Kuruma, elektronik kamu alımları platformunun kurulması ve işletilmesi ile yeterlik tespitine ilişkin sertifikasyon sisteminin kurulması görev ve yetkileri de verilmiştir.
Kanunla Kamu İhale Kurumu’na verilen görev ve yetkilerden, şikâyet başvurularını inceleyerek sonuçlandırma görevinin objektif bir şekilde yerine getirilebilmesinin, doğrudan Kamu İhale Kurulu üyelerinin bağımsız karar alabilme gücü ile bağlantılı olduğu açıktır.
Nitekim 4734 sayılı Kanun’un yine 53’üncü maddesinde Kurumun bu görevlerini yerine getirirken bağımsız olduğu ve hiçbir organ, makam, merci ve kişinin Kurumun kararlarını etkilemek amacıyla emir ve talimat veremeyeceği de ifade edilmiştir.
Kuruma verilen ve mutlaka idari ve mali olarak özerk yapıda bir kurum tarafından yerine getirilmesi zorunlu olmayan diğer görev ve yetkilerin ise, kamu alımları alanının tek elden yürütülmesi ereğinden kaynaklandığı düşünülmektedir. Kuruluşunun üzerinden sadece sekiz yıl geçen Kamu İhale Kurumu’nun ulaştığı kurumsal kapasite ve sektörü düzenlemekte gösterdiği başarı da, kamu alımlarına yönelik yetkilerin tek elde toplanmasının isabetli bir seçim olduğunun en önemli göstergesidir.
Diğer taraftan, Kamu İhale Kurumu’nun da aralarında bulunduğu düzenleyici ve denetleyici kurumlara verilen görev ve yetkiler ilgili alanda politika belirleme ve kanun tasarısı hazırlamaya ilişkin olmayıp, kendilerine kanunla verilen görev ve yetkilerin kullanılmasına yöneliktir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasasına göre, genel ekonomik politikaların ve stratejilerin tespit edilmesi görevi Bakanlar Kuruluna verilmiş olup, yine Anayasanın 88 inci maddesine göre Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Durum bu olmakla birlikte, Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnameye 25.6.2009 tarih ve 5917 sayılı Kanuna eklenen hükümle “Genel ekonomik politikalar ve stratejiler.Esasen Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki Kanun Hükmünde Kararnamede yapılan düzenlemenin temel gerekçesi, çeşitli alt unsurları olan kamu alımları alanındaki çalışmaların daha koordineli bir şekilde yürütülerek AB ile uyum sürecinin kolaylaştırılmasıdır.
Böylece, AB ile açılış müzakereleri devam eden “Kamu Alımları” faslına ilişkin üç açılış kriterinden birincisi olan “müzakereleri AB ile doğrudan yürütecek, kamu alımlarına ilişkin her alanda genel ve tutarlı bir politika izlenmesini sağlayacak ve uygulamayı yönlendirecek bir kurumun örevlendirilmesi” hususu da yerine getirilmiş olmaktadır. Böyle bir koordinasyon ihtiyacının ortaya çıkmasındaki temel gerekçe, AB Müktesebatında kamu alımları sisteminin klasik kamu alımları, belirli sektörlerde (enerji, su, ulaştırma ve posta) faaliyet gösteren kuruluşlarca yapılan alımlar, imtiyazlar ve kamu-özel sektör işbirliği (KÖİ) şeklinde bölünmüş olması; ülkemizde ise bu alanlarda farklı kurumların yetkili olmasıdır. Mevcut yasal düzenleme çerçevesinde, Kamu İhale Kurumu klasik kamu alımları alanından sorumlu bir kurumdur.
Bu şekilde, harcamaların denetiminin merkezi bir otorite tarafından yapılması anlayışından, ilgili idarelerin bünyesinde yapılması anlayışına geçilmiştir. Bu anlayış değişikliği yönetim sorumluluğu modelinin temel unsurlarından birisidir.
Yönetim sorumluluğu modelinin başarısı için temel olan şartlardan ilki ise, kurum faaliyetlerinin bir taraftan mevzuata, diğer taraftan da etkinlik ve verimlilik esaslarına uygun yürütülmesini sağlayacak iç kontrol süreçlerinin kurulmasıdır.
Kamu İhale Kurumu nezdinde itirazen şikayete konu edilen ihale sayısının, toplam ihalelere oranının %2-3 civarında olduğu dikkate alındığında, belli bir parasal değeri aşan ihalelerin tamamının incelenmesi esasına dayanan ön mali kontrolün önemi daha iyi anlaşılmaktadır. Ancak mevcut durumda, harcama öncesi kontrol mekanizmaları yeterli etkinliğe henüz ulaşamamış olup, bu alandaki Kurumsal kapasitenin daha üst seviyeye çıkarılması gerekmektedir.
Sonuç itibariyle, Kurumca yapılacak incelemelerin itirazen şikayet başvurularıyla, inceleme kapsamının ise şikayete konu edilen hususlarla sınırlandırılmasının, Kurumun görevlerini daha etkin yapmasını sağlaması açısından yerinde olduğu düşünülmektedir. Öte yandan, Kurul kararlarının yerindelik denetimine konu edilmesi, Kurumun idarî teşkilat içerisinde yer alan, vesayet denetimine ve hiyerarşik denetime tâbi bir kurum gibi hareket etmesine yol açarak bağımsızlığının zedelenmesine sebebiyet verebileceğinden, 5812 sayılı Kanunla, Kurul kararlarının yerindelik denetimine tabi tutulamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Ayrıca, Kurul tarafından gerekli görülen hallerde tarafların ve ilgililerin dinlenebileceği ve idarelerin hukuki durumda değişiklik yaratan Kurul kararlarının gerektirdiği işlemleri ivedilikle yerine getirmek zorunda oldukları belirtilmek suretiyle Kurulun bağımsızlığı ve yetkileri artırılmıştır. 5812 sayılı Kanunla Kamu İhale Kanununda yapılan değişiklikler olumlu olarak değerlendirilmekle birlikte, Bununla birlikte, genel bir değerlendirme yapılacak olursa, 5812 sayılı Kanun ile yapılan bu değişiklikler sonucunda Kamu İhale Kurumu, asli görev alanıyla sınırlı olmak üzere, daha bağımsız ve güçlü bir Kurum haline getirilmiştir.
5812 SAYILI KANUN’LA KAMU İHALE KURUMUNA VERİLEN BAZI YENİ GÖREV VE YETKİLER
5812 sayılı kanunla Kamu İhale Kurumu’na mevcut görevlerine ilaveten elektronik ihalenin gerçekleştirilmesi ve yeterlik tespitine ilişkin sertifikasyon sisteminin kurulmasına ilişkin çok önemli görevler verilmiştir. Elektronik ihalenin ülkemizde gerçekleştirilebilmesi için gerekli çalışmalar Kamu İhale Kurumu’nca uzunca bir süredir sürdürülmektedir. 5812 sayılı Kanunla yapılan değişiklikle de elektronik ihalenin yasal alt yapısı oluşturularak elektronik ihalenin gerçekleştirilmesinde önemli bir adım atılmıştır.
Kamu alımları alanını düzenleyen mevzuatın hem idareler ve hem de istekliler açısından ayrıntılı kurallar içermesi, uygulayıcı idare sayısının çokluğu sebebiyle uygulama standartlarının yerleşmemesi ve isteklilere eşit muamelenin uygulanamaması gibi sebeplerle ihaleye yeterli katılımın ve rekabet koşullarının sağlanmasında sorunlarla karşılaşılabilmektedir. Elektronik ihale tüm bu sorunların çözümünde önemli bir araç olacaktır. Elektronik ihale ile kamu alımları sürecinde şeffaflığın, eşitliğin, katılımın, rekabetin arttırılacağı, alımlarda güvenilirliğin, kamuoyu denetiminin, kaynakların verimli kullanılmasının ve ihtiyaçların uygun şartlarla, zamanında karşılanmasının büyük ölçüde sağlanacağı bir kamu alımları piyasası oluşturulabilecektir.
Ayrıca, ihale sürecinin mümkün olduğu ölçüde elektronik ortama taşınması ve insan faktöründen kaynaklanan hataların asgariye indirilmesiyle süreçteki aksaklıklar ve usulsüzlükler de büyük ölçüde ortadan kaldırılabilecektir. Elektronik ihalenin üzerinden yürütüleceği Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP) Kurumca sürdürülen yoğun çalışmalar sonucunda 1 Eylül 2010 tarihi itibariyle devreye alınmıştır. Bu kapsamda Kurumumuzca,2011 yılı içinde, pilot sektör olarak belirlenen tıbbi cihaz alımlarında, ihale sürecindeki tüm işlemleri elektronik ortama taşıyarak ihalenin tamamen elektronik ortamda gerçekleştirilmesi hedeflenmektedir. 5812 sayılı Kanunla Kamu İhale Kurumuna verilen diğer bir görev ve yetki ise yukarıda da belirtildiği üzere yeterlik tespitine ilişkin sertifikasyon sisteminin kurulmasıdır.
Bilindiği üzere, 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun uygulamaya girdiği 2003 yılından önceki dönemde yürürlükte olan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu gereğince, kamunun yapım işi ihalelerine katılacak olan yüklenicilerin, ihalesine katılabilecekleri işin grubunu ve bedelini gösteren “Müteahhitlik Karnesi” sahibi olmaları gerekmekteydi.
Müteahhitlik karneleriyle ilgili olarak yaşanan olumsuzluklar ve bu karnelerin alınır-satılır hale gelmesiyle, 2003 yılı başından itibaren uygulamaya giren Kamu İhale Kanunu ile müteahhitlik karnelerinin yerine iş deneyim belgeleri getirilmiştir.
Ancak, yaklaşık 8 yıldır uygulamada olan bu sistemde de bir takım sıkıntıların yaşanması ve ihale sürecinde çok fazla belge istenmesinin yarattığı olumsuzluklar da dikkate alınarak yeni bir çözüm arayışına girilmiştir.
Bu kapsamda, 5812 sayılı Kanun ile kamu ihalelerine katılacak olan isteklilerin yeterliklerinin tespitine ilişkin sistemler kurulabileceği hüküm altına alınmıştır. Yine aynı Kanun ile bu sistemlerin kurulması, kurdurulması, denetlenmesi gibi konularda Kamu İhale Kurumu yetkilendirilmiştir.
Bu yetki çerçevesinde, yüklenicilerin iş deneyimi, mali durumu, personel durumu, makine ve ekipman durumu gibi unsurlar değerlendirilerek hangi tür ve tutarda kamu ihalelerine girebileceklerine ilişkin yeterlik Kamu alımları alanı, usulsüzlük ve yolsuzlukların görülme sıklığı dikkate alındığında en riskli alanların başında gelmektedir.
Bu itibarla, kamu alımları sürecindeki usulsüzlük ve yolsuzlukları en aza indirmek bakımından, sistemin tüm unsurlarıyla çok iyi tasarlanması ve yönetilmesi gerekmektedir. Bu kapsamda uluslar arası standartlara uygun bir mevzuata sahip olunması, süreçte rol alan kurumların kurumsal kapasitelerinin en üst düzeyde olması ve bu alanda çalışan kamu görevlilerin yeterli niteliklere sahip olmaları gerekmektedir. 4734 sayılı Kamu İhale Kanununun yürürlüğe girmesiyle birlikte ülkemiz büyük ölçüde, uluslar arası standartlara uygun bir mevzuata sahip olmuştur. Ayrıca bu Kanunla birlikte, gerek ihale sürecinde uyulması gereken esas ve usullere ilişkin temel düzenlemeleri yapan, gerekse ihtilafları çözen bir role sahip olan Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kurumu, sadece 8 yıl gibi kısa geçmişine rağmen, gerçekleştirdiği uygulamalar ile önemli bir kurumsal kapasiteye ulaşmış ve kamu alımları alanında etkin bir otorite haline gelmeyi başarmıştır.
Kurum, Kamu İhale Kanununda 5812 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerle daha bağımsız ve güçlü bir hale gelmiş olup, kendisinden beklenen görevleri en iyi şekilde yerine getirme yönünde Kurumsal kapasitesini artırma çalışmalarını da aralıksız bir şekilde devam ettirmektedir.
